11月11日，第29届联合国气候大会（亦称“COP29”）在世界上最早的石油城——阿塞拜疆首都巴库举行。
联合国环境规划署在上月发布的《2024年排放差距报告》显示：如果延续当前政策，到本世纪末地球有三分之二的概率升温3.1摄氏度——远高于《巴黎协定》的1.5度和2度目标。会议首日，世界气象组织再次敲响警钟：2023年相对1850-1900年升温1.3摄氏度，2024年将继2023年之后再次成为有记录以来最热一年。
本届会议的主要目标是决定2025年后提供给发展中国家的气候资金安排，而明年各国将提交覆盖到2035年的国内气候行动目标（“国家自主贡献”，NDC）。有无资金直接决定发展中国家下一阶段的气候行动力度。因此，虽然COP29被归为一届“技术性COP”，但因为资金问题事关重大而充满了政治性。而四天前特朗普的当选，成为笼罩在会场上空的政治低压，让这场本就不易的外交跋涉更加艰难。
谈判屡陷僵局
这场在某种意义上可以说是《巴黎协定》之后最重要的气候大会，却在一开场便陷入僵局。会议首日上午的全会就因为一场激烈“议程之战”陷入中断，此后反复推迟重启，会议最终持续至第二天凌晨3点。
包括中国在内的“基础四国”在巴库大会揭幕前提出增加一个议程项目，正式审议“气候变化相关单边限制性贸易措施”——这包括针对欧盟计划从2026年开始向进口货物征收的碳关税（CBAM），以及推迟至明年底开始正式实施的《欧盟零毁林法案》（EUDR）——两者都将显著增加发展中国家向欧盟出口工业和农林产品的成本，但这也包括欧美专门针对中国新能源产品的关税。
而欧盟、最不发达国家联盟、小岛屿国家联盟反对将围绕去年首次全球盘点执行问题的审议放在“融资”议程下，认为应该讨论全球盘点的所有问题，特别是气候减缓行动（指减排、能源转型等能够从源头抑制气候变化的行动，相对于备灾等“气候适应”行动）。而包括中国在内的立场相近发展中国家集团、非洲集团和阿拉伯集团则坚持相关谈判应该聚焦于融资。最后，主席以一个脚注说明，虽然对全球盘点执行的审议放在“融资”议程下，但并不预设其范围。同时，主席亦说服基础四国，将以主席国磋商方式来解决单边限制性贸易措施问题。这才使这场争斗暂告段落。
另一场主要的僵局则是围绕化石能源问题。去年迪拜COP28，各缔约方历史性地首次同意将“从化石能源转型”写入决议。今年巴库的COP29被期待将关于这一表述推进。但是相关谈判却遭遇阻力。
11月16日，即会议第一周最后一天晚间的全会上，一个由发达国家、小岛屿国家和最不发达国家和一部分拉美国家组成的联盟表示，希望推进相关磋商，要求建立机制督促缔约方政府开展停建煤电厂和退出煤炭的行动，并为甲烷减排、应对毁林和增加储能设施、改善输电网络等有助于减排的措施设置量化目标。但在当日晚间，沙特阿拉伯反对设置量化目标。玻利维亚代表包括中国在内的“立场相近发展中国家”发言反对设置量化目标，伊朗、印度和非洲集团支持其动议或表达了相似立场。
这些使得这一围绕2021年在格拉斯哥COP26设立的被称作“减缓工作项目”（Mitigation Work Program）的谈判轨道受阻，并几近崩溃。该谈判轨道的联席主席建议将相关讨论推迟到明年在德国波恩举行的年中气候谈判，这意味着在今年气候大会的决议中将不会出现“从化石能源转型”的相关表述。但是，在一场旨在减少温室气体排放的气候大会上却无法形成关于气候减缓的决议，无疑将弱化各国采取减排行动的雄心。但明年正是根据《巴黎协定》各国提交覆盖到2035年的新一轮国内气候目标——“国家自主贡献”（NDC）——的时间节点（当前NDC仅覆盖到2030年）。在气候大会上缺少有关气候减缓的政治“锚点”，非常不利于各国拿出雄心勃勃、与1.5摄氏度目标相一致的国家自主贡献方案。
在谈判第二周首日的11月18日，主办国阿塞拜疆的大会主席表示将力图避免“减缓”轨道谈判崩溃，宣布将在全会上继续推进该轨道的讨论——化石能源部门的减排毕竟是气候行动的核心，想让这届COP被作为一届成功的COP载入史册，主席国实难任其搁置。
资金问题拉锯迁延
但最大的僵局还是在于围绕“新集体量化目标”（New Collective Quantified Goal）这个2025年后气候资金包的磋商。2009年的哥本哈根气候大会上，发达国家同意从2020年起向发展中国家每年提供1000亿美元的气候资金，这一安排到2025年结束。
经合组织（OECD）的数据显示，发达国家在延宕两年后终于在2022年达成了这一目标，但这远不足以满足发展中国家在愈演愈烈的气候危机面前的资金需求。因为在这一资金承诺在2009年被作出的时候，“1000亿美元”这个数字仅仅是一个凭空提出的政治目标，而非来自对发展中国家需求的真实评估。此外，国际上对“气候融资”至今并无明确定义，这造成气候资金的“质量”参差不齐——“优质”的资金包括财政拨款和优惠贷款，“劣质”资金则指高息贷款和投资，有些甚至根本无助于应对气候变化。
而气候资金却是发展中国家气候行动的基础。《巴黎协定》提出发展中国家应被给予来自发达国家的支持来实现其更高雄心的国家自主贡献方案（NDC）。前者的NDC包括“无条件”和“有条件”两类，前者反映其自身能力，而后者则取决于能够获得怎样的支持。没有相应资金，提出更高雄心的“有条件NDC”就成为空中楼阁，而这将阻碍全球应对气候变化的进程。
《2024排放差距报告》显示，即便充分执行所有当前无条件和有条件NDC，到本世纪末地球仍有2/3的机会分别升温2.8和2.6度。因此，为了实现《巴黎协定》目标，各国必须提升NDC雄心。但提升雄心的前提是：有钱。因此，发展中国家对新资金包的广泛期待是：它应基于发展中国家的真实需求，远高于每年1000亿美元，并具有更高的质量——主要由公共财政拨款和优惠贷款构成，而非私营部门资金、常规贷款和投资。
今年以来，印度、非洲、阿拉伯国家相继正式提出每年超过1万亿美元的资金规模目标，并逐渐就“1.3万亿”这个数字形成共识。在11月13日的谈判上，代表134个发展中国家的“G77+中国集团”提出这个数字应该至少为每年1.3万亿美元，而且其应该主要由公共资金和优惠贷款构成，而非私营部门资金贷款和投资。这一动议得到了其他发展中国家阵营的支持。次日，一支由著名气候经济学家尼古拉斯•斯特恩（Nicholas Stern）等人组成的“独立高级别气候融资专家组”发布报告，支持发展中国家提出的这一数量要求。
但与此同时，发达国家提出自身不具备上述资金供给能力，要求扩大“新集体量化目标”的贡献国基础。它们提出突破自1992年《联合国气候变化框架公约》签订时的发达国家/发展中国家的两分，让中国、中东石油国等一部分已经具有财力的高排放发展中国家也参与出资。这些提议被发展中国家拒绝。同时，在巴库会场内，要求发达国家履行《巴黎协定》出资义务也是“气候行动网络国际”（Climate Action Network International）等众多倡导气候正义的国际NGO的共同立场，它们反对发达国家用扩大出资国基础转嫁责任和转移注意力，要求其履行《巴黎协定》义务，把气候融资看作对发展中国家的债务而非善款，通过对化石能源企业增税、减少军费开支等手段筹集资金，把钱给上。今年早些时候，“G77+中国集团”亦曾提出发达国家可以通过向时尚产业、金融交易征税等形式每年筹集和动员1.1万亿美元的资金。与此同时，发达国家的立场则固化为建立一个双层融资架构——一个主要由公共拨款和优惠贷款组成的“核心”，和由更低质资金组成的“外围”。
尽管发达国家对资金来源不乏创新设想，却迟迟不愿给出一个愿意承担的资金数字，而是提出先扩大出资者基础再谈具体数字。而发展中国家则坚持要前者先“给个数”，再谈是否部分发展中国家可以以自愿身份加入出资国行列。
中共中央政治局常委、国务院副总理丁薛祥11月12日在大会的发言中说：“2016年以来，中国提供并动员项目资金超过1770亿元人民币，有力支持其他发展中国家应对气候变化。”这是中国政府首次披露自身对全球“气候融资”的贡献总量。世界资源研究所在巴库气候大会开会前夕发布的一项研究显示：2013到2022年，保守估计中国以各种形式向其他发展中国家提供了总计接近450亿美元的气候资金，相当于发达国家同期贡献的6.1%。报告指出，认识到中国已经是一个可观的自愿出资国能使发达国家更情愿加码自身贡献。
直到11月18日，终于有报道援引不具名的欧盟官员的话说，欧盟正在考虑资金包的核心层约为2000亿-3000亿美元。但这个额度由何种资金构成却仍不明朗。在特朗普当选，美国大概率跳票出资国义务，同时欧盟可能还需要承担更多北约军费的前景面前，欧盟对加码气候资金投入充满踌躇。11月20日，在新闻发布会上被问及对这些数字的看法时，代表立场相近发展中国家的玻利维亚谈判代表Diego Pacheco的回答仅仅是：“这是玩笑吗？”
求妥的G20宣言和心焦的古特雷斯
破解巴库会场僵局的希望似乎在地球的另一边。11月18-19日，G20峰会在巴西里约热内卢举行，但绝大多数G20成员的国家元首和政府首脑未出席巴库气候大会。11月17日，巴库谈判第一周的最后一天，联合国气候框架公约秘书长西蒙•斯蒂尔（Simon Stiell）向G20领导人发出公开信，呼吁后者将气候危机作为里约作为会谈的头等事项，表示加码气候资金同时需要“COP进程以内和以外的行动”，让更多拨款和优惠贷款能被放上台面，加快多边开发银行改革，并推进对发展中国家的债务减免。此举是期待G20峰会为巴库气候谈判的下半场注入政治动能。
《2024排放差距报告》显示，G20占2023年世界温室气体排放的77%。
据路透社报道，一天前的11月16日，G20的外交官们同样在为新资金包的出资国问题展开交锋，并在11月17日就一个提及发展中国家可作出自愿贡献但不负有义务的文本达成一致。这被认为是一个为破解巴库僵局提供了希望的重大突破。
但巴库当地时间11月19日上午发布的G20领导人宣言，却并没有包括上述语言。针对“新集体量化目标”仅表示期待它的达成。但尽管如此，22页的宣言文本中“气候”一词出现多达30次。领导人重申对《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》进程和目标的承诺，欢迎并认同去年的“阿联酋共识”和首次全球盘点成果，并支持缔约方提交“富有雄心、覆盖全经济范围、包括所有温室气体、部门和类别的、与1.5度目标一致”的NDC。与此同时，宣言亦触及了巴库“议程之战”的导火索之一——单边贸易措施问题，明确表示包括单边措施在内的应对气候变化措施不应成为一种“武断或不合理的歧视，或伪装之下的国际贸易壁垒”。此外，宣言还承诺将加速世界金融架构转型，从而回应可持续发展、气候变化和消除贫困等议程所面对的紧迫挑战。
在先有G20成员美国选出特朗普，后有另一个成员阿根廷在巴库谈判第三天在其总统、特朗普拥趸米莱的命令下撤出谈判代表的背景下，G20公报仍然坚持气候行动让巴库会场感到些许宽慰。尽管如此，宣言中没有明确出现“从化石能源转型”（尽管表示支持包含上述语言的“阿联酋共识”），也没有就“新集体量化目标”出资国基础和数量问题释放明确信号，还是让巴库会场内的不少观察者感到失望。
但两家欧洲智库的代表在宣言发布后立即向媒体表示，他们仍对巴库的决议中出现“从化石能源转型”语言抱有期待，因为发展中国家在气候大会上的权重远远高于G20，它们无论是出于自身应对气候变化需要，还是实现能源独立的需要，都强烈需要从化石能源转型。一位印度智库的专家则特别注意到宣言中对单边贸易限制措施的批评立场。他表示，这一问题未能进入COP29正式议程，却出现在G20的宣言中，令人惊讶。
但亚洲协会中国气候中心主任李硕在11月19日接受采访时则指出，宣言中有关单边贸易措施的语言仅仅是重复了去年迪拜首次全球盘点决议中的语言，甚至1992年签署的《联合国气候变化框架公约》中就已经写入了几乎同样的语言。他估计COP29最终决议在贸易问题上不会突破这个表述。“G20宣言中最大的信号就是它没有突破去年阿联酋谈判的成果，大国都想稳妥操作，这意味着GOP29前进的空间比较小。”他说。
他认为全球气候进程在过去几年条件越来越艰难的背景下持续推进，但现在又面临美国选举结果，显示出力竭态势。各方缺乏提升雄心意愿，对未来缺乏想象力。他说：“明年美国是否退出《巴黎协定》，甚至是否退出《联合国气候变化框架公约》，乌克兰和中东局势，特朗普当选对国际局势的涟漪效应——有太多的不可知因素。这场气候大会还有多边框架在，还能推进一些共识，但它可能会是我们所知的气候大会的最后一届。”
巴库时间11月21日清晨出炉的融资案文中仍然没有资金数字，减缓工作项目案文中没有提“化石能源”。会期只剩一天，即便加时也只剩两天。回应这版案文，西班牙环境团体“行动的生态学家”（Ecologistas en Acción）的Javier Andaluz说：“在这至关重要的十年，没有空间为了要减缓还是要融资打架。”
同日下午两点半，联合国秘书长古特雷斯在巴库会场举行新闻发布会。他表示，聆听谈判，让他感到各方大体仍在坚持初始立场。他呼吁部长和谈判代表们软化强硬路线、跨越分歧、着眼全局。“这是一个在气候灾难面前落实正义的号召”，古特雷斯说。
（本报道的采写受到Internews的地球新闻网络和斯坦利和平与安全中心联合组织的“2024气候变化媒体伙伴计划”的支持。）
注：作者为环境媒体人、可持续发展问题研究者。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]