“红旗开向日，白马骤迎风。”2025年，中国经济进入“加速度”阶段，国家“有形之手”与市场“无形之手”相互作用，共同推动经济向高质量、可持续方向迈进。
这一切的核心在于“知行合一”。首先，政策配合夯实发展基础。财政与货币政策齐头并进，在挑战中开辟新机遇，以实现高质量发展。其次，前瞻引导提振预期信心。经济结构调整的关键期，预期管理至关重要，保持市场信心至为关键。通过政策透明和执行高效，经济将稳中求进、结构优化，消费和投资信心的恢复将为2025年经济增长提供强劲支撑。最后，央地合作协同发力推动高质量发展的重要一步。提高中央财政支出比重、降低地方债务风险，有望提升财政政策的效率与可持续性。
展望未来，在全球经济复杂的“热启动”背景下，政策与实践的紧密结合，将助力中国经济实现新突破，展现强劲发展活力与无限潜力。
从蓄势到提速，2025年中国经济将进入“加速度”阶段。
这一阶段的特征可类比物理学中的加速度原理——最初增速相对缓慢，表现为暂时的增长未达预期，但随着加速度效应的逐步显现，为未来的高质量发展积蓄了充足动能。这种厚积薄发的过程，是经济发展周期中的关键特征，表明短期波动不会动摇长期向好的趋势。在这个“加速度”阶段，中国经济展现出渐进而稳健的变化路径。初期的增长缓慢并非活力不足，而是在为后续高速发展夯实基础。无论是产业升级、技术创新，还是消费结构的优化与扩展，这些调整与改善均需时间的沉淀，才能迎来质变的拐点。
宏观政策通过财政与货币工具不断注入市场活力，这种“有形之手”的帮助，正是为了更好地激发市场自发力量的作用。政策的精准性和有效性，决定了经济增长的可持续性与健康性。加速度阶段不仅是数据变化，更标志着社会与经济的全面转型。国家与市场的力量在这一过程中有机结合，政府“有形之手”与市场“无形之手”相互配合，实现调控与自我调节的平衡。支持高科技产业、引导绿色经济转型、优化营商环境等政策“组合包”不仅给市场提供了发展空间，也增强了自我调节的动力。这种双向推动力使得经济在稳固基础上逐步进入“加速度”的轨道。
中国经济的模式正在从速度为先的“量”向质量优先的“质”转变。市场主体的活力被最大程度地激发，企业创新力显著提升，消费者需求愈加多元且追求品质，社会呈现出蓬勃发展的新气象。而加速度阶段的核心在于“知行合一”，即理论与实践的统一、政策与执行的同步。这种“知行合一”的模式，将是中国经济实现高质量发展的重要驱动力。
图1：2025年中国经济蓄势提速
资料来源：工银国际绘制
图2：中国GDP增速季度环比以及2025年GDP增速预测（%）
资料来源：IMF、iFinD以及工银国际计算
从财政到货币，稳增长政策规模与节奏的搭配。
面对当前国内外经济压力，中国在2024年推出了一揽子增量政策，以应对经济增速放缓和总需求不足的挑战。全年GDP增速预计达5%，在全球经济整体放缓的背景下表现出韧性，这离不开宏观政策的精准发力。
首先，财政政策加码，扩张力度稳增长。回顾以往，宏观政策在经济承压时的规模与节奏调控，是中国经济稳定发展的重要保障。2008年“四万亿”计划在全球金融危机中发挥了关键作用，而2024年的一揽子增量政策延续了“以财政扩张稳定经济”的思路。广义财政赤字率在2024年超过7%，显示政府通过扩大财政支持来推动经济增长，并通过发行特别国债、加大基础设施建设投资等方式来刺激内需、增加就业。本轮增量政策更加注重经济结构优化与高质量发展目标的结合，扩大对高技术制造业和新基建的支持，提升创新能力与产业升级。数据显示，2024年前三季度制造业投资增速达9.2%，成为经济增长的主要引擎之一。这一趋势表明，中国在经济承压下积极调整产业政策，通过推动高附加值产业和数字经济的发展，提升经济竞争力。此外，基建投资仍是稳增长的重要手段，2024年在交通、能源和新型城镇化领域的显著投入，为经济提供了稳固支撑。
其次，货币政策稳健，精准护航信心充足。中国人民银行持续保持灵活的货币政策，2024年多次下调存款准备金率和政策利率，释放市场流动性、降低融资成本。这些举措为企业，尤其是中小企业提供了充足资金支持，增强了市场主体活力。数据显示，2024年前三季度对实体经济发放的人民币贷款增加15.39万亿元，9月份新发放企业贷款加权平均利率为3.63%，较去年同期低约21个基点，处于历史低位，有效缓解了企业在经济下行期的资金压力。此外，人民银行推出新型货币政策工具，通过支持资本市场稳定来提振经济信心。
展望2025年，财政与货币政策将继续协调发力，为经济“加速度”奠定基础。一方面，财政政策预计继续扩大支出规模，特别是在民生和新兴产业领域的投入，以增强经济韧性。高技术制造业和数字经济仍是政策重点，预计2025年高技术产业投资增速将保持在10%左右，为长期可持续增长奠定基础。基建投资将聚焦新基建领域，如5G网络、数据中心、人工智能和绿色能源，为短期增长与长期数字化转型提供动能。此外，货币政策将在2025年继续保持灵活适度，央行或进一步下调政策利率，并针对中小企业的贷款优惠政策，以提振市场信心与企业活力，支持经济增长与稳就业目标的实现。
图3：2000-2029年公共债务占GDP的比率（%）
资料来源：IMF以及工银国际计算
图4：2020-2024年主要经济体的实际政策利率路径（%）
资料来源：IMF以及工银国际计算
从信心到前景，预期管理与市场信任的构建。
“预期偏弱”已成为影响中国经济的一个关键中期因素。在“国内大循环存在堵点、国际循环存在干扰”的双重压力下，经济主体的信心受到削弱，投资和消费意愿明显不足。这一现象在2024年尤为突出，1—9月社会消费品零售总额增速仅3.3%，反映出居民消费信心不足。在此背景下，如何通过有效的预期管理稳定市场信心，成为宏观政策的重要着力点。
自2024年9月以来，政府密集召开政策发布会，强调宏观政策的积极导向，并通过透明、及时的信息披露来引导社会预期。央行、发改委、财政部等关键部门分别举行发布会，详细介绍了一揽子增量政策的内容和执行情况。财政部在会上明确表示，“中央财政在举债和提升赤字方面有较大空间”，并将通过特别国债、地方专项债等手段扩大财政支持力度，以支撑地方经济和民生项目的发展。这些措施的及时披露，增强了市场主体对未来经济走势的信心。
自2021年中央经济工作会议首次提出中国经济面临的“三重压力”之一“预期转弱”以来，政策层对市场信心的维护与提升更加关注。2024年的实践表明，逆势筑信心，预期管理成效初显。以房地产市场为例，面对长期疲弱的表现，央行多次下调房贷利率，联合财政部推出一系列支持房地产市场平稳发展的举措，帮助稳定了购房者的信心。数据显示，2024年9月商品房销售面积同比降幅收窄，预期管理在稳定市场方面初见成效。此外，金融市场稳定性也得到较好维护。2024年9月，政府推出新金融稳定工具，支持股市稳定发展，有效缓解市场恐慌情绪，投资者信心逐渐恢复。
展望2025年，透明的信息披露、顺畅的市场沟通有望进一步强化预期管理，在经济承压背景下保持市场稳定、提振信心。预计2025年消费领域的政策支持力度将进一步加大，以提振消费信心，推动居民消费成为经济增长的核心驱动力。宏观政策或通过扩大社保覆盖、提高低收入群体补贴力度等措施，提升居民可支配收入，从而刺激消费需求。在企业层面，政府将继续通过减税降费、提供优惠贷款等措施提振企业投资意愿。
图5：预算透明度与财政规则遵循增强抵御危机的能力（%）
资料来源：IMF以及工银国际计算（注：不明债务是指未由预算赤字、利率与增长差异以及汇率变动解释的政府债务变动。预算透明度和遵循财政规则在银行危机期间显著减少不明债务。在财政治理较强的国家，银行危机期间或财政风险显现时或或有负债的增加幅度较小。这表明，加强财政治理是缓解不明债务积累和在金融压力加剧或其他时期控制债务脆弱性的关键。）
从中央到地方，财权优化与财税改革的合力。
目前，中央财政支出仅占全国财政支出的14%，而地方政府面临日益加重的财政压力，尽管转移支付规模已超10万亿元，地方债务负担依然沉重。2024年，中央政府采取了一系列措施缓解这一问题。通过扩大专项债和增量资金，中央财政积极干预，以减轻地方债务压力并逐步降低地方政府杠杆水平。财政部增发特别国债、提高地方政府专项债额度，同时要求地方优化支出结构，削减不必要开支，将有限资金优先投入基础设施建设、社会保障和实体经济等关键领域。这些措施虽短期内加大了中央财政支出压力，但有效降低了地方融资难度，遏制了债务扩张趋势，实现央地财权再平衡，合力破解债务难题。
长期以来，地方政府依赖土地财政和举债发展，使央地财权改革进展缓慢。数据显示，2023年地方政府债务余额超过40万亿元，隐性债务占比不低，对地方财政的可持续性和公共服务提供造成严重影响。2024年的一系列政策标志着央地财权优化进入新阶段，专项债的用途逐步从传统基建扩展至更具社会和经济效益的项目，如民生保障、绿色发展和科技创新。数据显示，2024年新增专项债规模达3.9万亿元，较上年增加1000亿元，为重要民生工程提供了有力保障。这一资金投向展现了中央政府在财政政策上的战略调整，着力于实现经济高质量发展和社会公平性。同时，11月初全国人大常委会通过了增量化债议案。此次决议提出将地方政府债务限额增加6万亿元，分三年实施，专门用于置换存量隐性债务，并计划在未来五年内每年安排8000亿元专项债券用于化债，总计可置换隐性债务4万亿元。到2024年末，地方政府专项债务限额将从29.52万亿元提高至35.52万亿元；到2028年，地方需消化的隐性债务总额将从当前的14.3万亿元大幅降至2.3万亿元。此次化债方案兼顾力度和方向，不仅减轻了地方政府的债务负担，还将释放财政空间以支持经济增长，表明未来经济政策将更加注重可持续性与风险管理。这也意味着政策倾向或将更多地聚焦于结构性改革和高质量发展。化债的核心目的在于缓解地方债务风险，防范系统性金融风险。尽管短期内对经济增长的直接拉动作用有限，但通过改善地方财政健康状况，将为未来经济的高质量发展奠定稳固基础，实现风险缓释与经济增长的协同推动。
展望2025年，中央财政将进一步发力，支撑国家战略。首先，中央财政支出占比或将逐步提高，增强了中央在重大项目和关键领域的资金投入能力，特别是在跨区域基础设施、国家战略性科技项目及社会保障方面，通过中央统筹实现全国均衡发展。随着中央财政支出比重的提升，地方政府对转移支付的依赖将下降，促使其更重视自有财政收入的拓展和支出效率提升。其次，财税改革将继续与减税降费政策协同，减轻企业与居民负担，激发市场活力。2024年，中央通过一系列减税措施降低了中小企业增值税和企业所得税，前三季度支持科技创新和制造业的减税降费及退税超过1.8万亿元，帮助减轻市场主体负担、提升企业投资信心和居民消费意愿。2025年，减税降费力度将进一步加大，尤其是在创新型企业和绿色产业方面，政府将提供更多税收优惠，以推动经济结构优化和可持续发展。
图6：中央、地方财政支出增速变化
资料来源：iFinD以及工银国际计算
表1：2025年中国经济数据预测
资料来源：iFinD以及工银国际计算
（作者介绍：程实系工银国际首席经济学家；徐婕系工银国际经济学家。本文仅代表作者观点。责任编辑邮箱：[email protected]）